公共数据流通的理论前沿与实践趋向——基于数据要素特征与属性的探讨
摘 要：公共数据是数据资源的重要组成部分，具有权威性、敏感性和多源性等特征，也是探讨数据要素理论研究与实践创新的关键领域。然而，与人工智能、金融征信等数据流通活跃的场景相比，公共数据的流通应用尚有较大发展空间，其价值实现机制尚不明晰，对其本质特征与特殊属性的探讨亟须加强。公共数据的典型属性是数字时代的新型公共基础设施，具有权属复杂性和业务伴生性的特征。公共数据流通效率的提升，是平衡安全与发展、公平与效率、秩序与活力等关键关系的螺旋式上升过程，可探索构建系统内与系统间的协同机制，以盘活流通应用，从而释放公共数据的宝贵价值，并为完善数据要素基本制度与数据治理体系提供参考。
关键词：公共数据;数据要素;要素属性;要素流通;数据治理
作者鞠雪楠，中央财经大学中国互联网经济研究院副研究员（北京100081）；杜万里，国家发展和改革委员会创新驱动发展中心（数字经济研究发展中心）高级工程师（北京100038）；徐彬，国家发展和改革委员会创新驱动发展中心（数字经济研究发展中心）副研究员（北京100038）。
引言
公共数据能够为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑，是数据要素市场化配置改革的突破口。《“十四五”数字经济发展规划》提出要建立健全国家公共数据资源体系，统筹公共数据资源开发利用，释放数据红利。2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中进一步指出要“推进实施公共数据确权授权机制”。在此背景下，地方政府积极探索公共数据的流通应用，截至2023年6月，各地陆续出台公共数据开放条例、数字经济及大数据发展条例等34部，旨在通过唤醒“沉睡”的公共数据，推动公共数据的汇聚融合、共享交换和开发应用，发挥公共数据的流通效能和社会经济价值。
公共数据是公共管理数据和公共服务数据的总和，包括国家机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称“公共管理机构”）在依法履行管理公共事务或提供公共服务等职责的过程中收集、产生的数据，以及医疗、教育、供水、供电、供气、供热、生态环境保护、公共交通、通信、文化旅游、体育等领域的公共企业事业单位（统称“公共服务机构”）在提供公共服务过程中收集、产生的数据。公共数据是数据资源的重要组成部分，具有多源性、权威性、稀缺性、高价值、敏感性等特征。近年来，我国公共数据在采集维护、开放共享、开发应用等环节取得积极进展，在推动数字化转型和促进经济社会发展中的作用日益显著。
虽然目前学术界对公共数据的重要性逐渐形成共识，但是公共数据作为宝贵而特殊的公共资源，流通效率还有较大提升空间、潜在价值也尚未得到有效释放，其原因在于公共数据的要素属性仍面临着诸多的现实瓶颈和理论疑难。与海量规模、高速发展、深度渗透等相比，公共数据要素在理论内涵、属性特征、作用机制等方面也亟须深入探讨。作为理论研究和实践创新齐头并进的全新课题，学术界就如何高效高质地实现数据要素价值的机理和路径，均处于探索和讨论阶段。公共数据是与公共事务管理和服务活动相伴而生的，既面临着数据要素的共性挑战，也有公共领域特色的现实困难。探讨公共数据的流通效率提升，既可优化公共系统的数据治理效率和公共服务质量，也可为公共数据的价值释放路径提供有益参考，进而为完善数据要素基本制度与治理体系提供可行方案。
公共数据流通面临的现实约束
现阶段，数据要素的流通应用在统筹机制、数据标准、互联互通、产权归属、收益分配、开发应用、安全保障等方面均面临着复杂挑战。在覆盖范围广、涉及主体多、潜在价值大的同时，公共数据也呈现出内容非结构化、分布非系统化等特征，既影响了公共数据的流通效率，也制约了公共数据的现实应用。加之信息孤岛和信息壁垒等现象较为普遍，由此产生公共数据互联互通难、信息共享难、业务协同难等长期悬而未决的难题。具体而言，提高公共数据的流通效率，面临着数据治理水平不高、流通不畅、应用不广、安全风险挑战严峻等现实约束。
一是数据治理水平不高。目前公共数据的分布零散、来源多元、领域细化，容易形成数据孤岛。由于公共数据归属不同的主体、涉及不同的利益相关方，受到安全、隐私等保护要求，以及数据技术和相关标准、口径差异的影响，数据标准化和整合化水平均有待加强，公共数据的治理水平还有较大完善空间。同时，由于公共数据在采集和维护等数据治理的关键领域还存在诸多薄弱环节，尤其是从长期视角来看，大规模累积数据的维护、更新以及数据库升级等都有较大发展潜力。数据治理能力的不足还体现在对公共数据质量的评价和控制尚未形成有效机制，难以有针对性地改善公共数据资源的流通应用。现有公共数据在数量上规模较大，但元数据描述不完整、字段少、可机读性差、更新频率低等问题也比较突出。目前对于公共数据的治理维护多依靠信息化服务商提供的设备或服务功能实现，主要衡量数据是否缺项、是否存在严格类别错误等内容，可理解为“基于规则的质控”。未来，理想的公共数据治理应逐步形成符合公共服务和管理体系特征的内涵型质控，即通过公共数据与人工智能、物联网等充分结合应用，从公共数据及其管理服务活动等本质出发，对数据进行有针对性的动态治理维护。
二是数据流通不畅。由于各公共部门的数据分散、信息化进度不一、跨部门协作较弱等原因，公共数据流通尚不顺畅。同时，受到技术规范不一致、数据标准不统一、数据内容缺失、数据结构混乱等因素影响，系统间信息匹配不上等现象普遍存在，各公共数据集之间的互联互通面临较大挑战。与传统要素不同，数据要素的伴生属性、生态属性决定了其是由多方参与才可充分发挥价值的要素，而多方参与和数据汇聚又会使得公共数据的流通过程愈发复杂。在公共数据由原始数据到数据资源和数据产品的衍生过程中、在多样化的流转场景中，都涉及不同的主体参与和相应的权属归属。然而，目前学术研究和产业实践中对于公共数据产权归属、流通交易、收益分配等问题尚未形成广泛共识，在学理上、法理上还存在诸多有待厘清的逻辑链条，相关讨论也更多停留在概念层面，在流通实践中面临的现实困难较多。因此，保障公共数据顺畅流通的基础和依据也需要更坚实的理论支撑和更丰富的实践探索。
三是流通应用不够广泛。目前公共数据开发利用场景还有待深入挖掘，公共数据相关产品的种类少、同质化明显，缺乏更多新模式的探索。流通应用方面的挑战虽然与可获取的公共数据规模有关，但也反映出数据应用研发能力有待加强。如果公共数据开发主体不了解实际应用场景，直接套用大数据、人工智能等模型，往往会出现设计功能无法满足具体场景的情况，这对现有公共数据应用场景的落地和可持续发展都提出了较大挑战。然而，由于权属、安全、质量等限制，公共数据的流通应用需要授权运营等制度设计和跨部门协调实现，而这方面的机制尚有待完善。与此同时，当前公共数据的开发应用较多停留在政务、公共服务信息公开的层面上，实用性较强的公共数据应用不足，部分公共数据平台存在“有目录无数据”“有数据无价值”的现象。一些地方的公共数据开放平台强调数据上架、发布、注册和申请下载等流程性功能，但配套的数据开发应用相关服务欠缺，难以将海量公共数据“势能”转化为充分应用、激发创新的“动能”。
四是安全风险挑战。安全可控是公共数据可持续流通的基础保障。公共数据涉及国家安全、知识产权、个人隐私等诸多领域，其面临的风险挑战尤为突出。在数据安全相关法律法规日渐完善的同时，与信息泄露、隐私数据相关的黑灰市场依然存在。同时，为保障公共数据在流通过程中的安全，有诸多从隐私计算技术、数据“可用不可见”、原始数据不出域等方面展开的探讨和尝试，然而在付诸实践的过程中由于技术、制度等原因依然存在较高的成本，距离大规模普及尚有一段距离。在国际层面，数据的跨境流动日益频繁，如何在促进数据国际合作和沟通交流的同时，保护国家的数据和信息安全，也是亟待解决的现实问题。近年来，数据匿名化受到广泛关注。然而，实践中匿名化往往会出现“缺口”，经过所谓匿名化处理的数据依然有可能被复原。因此，公共数据的安全风险还体现在高水平开放后公共数据被还原及其伴随的国家安全、公共安全风险隐患，特别是一旦信息化系统内部沉淀的数据达到一定量级，其被攻击的影响将难以控制，也使得流通应用顾虑重重。因此，如何建立公共数据安全及信任相关的制度和技术体系，如何有效保障公共数据权利保护、流通应用、开放共享、跨境流动等环节的安全可控，是公共数据流通中迫切需要解决的基础问题。
对数据要素的理论研究
数据要素既是数字经济时代的全新议题，又是涉及多个经济领域的基础议题，对经济学学科体系产生了深远影响。近年来，数据要素相关研究方兴未艾，学术界在多领域围绕数据要素的内涵特征、产权归属、价值创造、流通交易、市场构建、收益分配与福利分析、数据资产与定价评估、统计测算等问题展开了深入讨论，对如何科学理解数据要素及其在数实融合、高质量发展中发挥积极作用等问题的研究在理论研究和实践探索层面均取得了丰硕的成果。国际研究也围绕数据的作用和影响开展了丰富探索，如从微观视角探讨数据对创新的促进作用、数据驱动决策的机制；以及在区域发展层面，探讨数据及数字技术对区域发展不平等及“数字鸿沟”等现象的影响。
现有研究多立足于“技术—经济”演进范式，从生产要素的历史演进视角分析数据要素的理论内涵，并探讨其价值实现机制与路径的理论背景。如戎珂和陆志鹏以技术变革作为经济形态更迭的重要标志，人类经济形态的历史演进可划分为原始经济、农业经济、工业经济、数字经济。伴随着科学技术的不断进步，每个经济阶段都有代表性、关键性的生产要素，及其对应的核心资源以及资源配置方式。2021年12月国务院颁布的《“十四五”数字经济发展规划》明确数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为主要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。因此，从数据要素的理论内涵来看，数据可以理解为实体空间活动在信息空间的表现形式，经加工处理后，参与生产、产生效益，由数据资源演变为生产要素。
与此同时，现有研究围绕数据要素的多重属性和重要意义也展开了丰富的讨论。与土地、劳动力、资本和技术等生产要素相比，数据要素的特征既有相似之处，也有显著的差异，并且还具有一些独特的属性，如非竞争性、非消耗性、外部性、流动性、虚拟性、边际报酬递减等。其中，数据要素的虚拟性、伴生性、非均质性等是其与传统要素的关键差异，而数字经济的重要特征之一也是对数据等虚拟生产要素的依赖和侧重。具有虚拟属性的数据要素需要与劳动力、技术等其他生产要素融合，从而充分发挥价值。因此，数据要素作为生产要素的典型属性不仅体现在其通过数据本身发挥作用，也体现在其与传统生产要素的融合进程中。数据要素既是对接物理世界与现实世界的桥梁，也是数字经济的重要基础设施与关键构成。一方面，数字化的信息成为主要的生产要素，推动各种要素广泛重新聚集整合；另一方面，数字化信息网络成为经济社会的主要组织形式，数据资源和数据技术带来的数据流通，使得数据要素在消费、生产和流通等各环节与传统经济活动深度融合，提升生产效率乃至社会经济活力。因此，也有研究发现数据要素通过自身流通应用创造效益的同时，还可通过数字技术的进一步优化和升级现有生产要素的配置效率，促进知识积累、模式创新、数实融合等路径提高全要素生产率，从而助力经济增长。现有研究还对数据要素在产业发展、资源优化、创新迭代等方面的重要意义逐渐深入探讨，发现数据要素的流通应用可提高信息的流动性和穿透性，降低交易费用，促进基于平台的跨领域、跨产业链大规模社会化分工和协作；并且由于数据要素具有资源丰富、应用广泛、成本较低等优势，在推动数字化转型和技术进步等方面具有巨大的潜力和价值。
公共数据流通的研究前沿
作为数据要素和数据资源的重要组成部分，近年来公共数据要素研究方兴未艾，学术界围绕其复杂的结构成因、多变的演进模式、多主体的参与行为、多方位的决策机制等主题展开了深入探讨。
国内学者在公共数据流通的理论内涵、流通方式、数据治理、价值影响等维度进行了广泛讨论。一是公共数据流通的理论内涵。在概念上，如王锡锌和王融提出公共数据概念蕴含的“二元逻辑”，即随着公共数据的概念边界不断扩展，从政务部门“公共的”数据扩展到企业、社会机构等“具有公共价值”的数据，其呈现的流通特征及背后遵循的制度逻辑存在显著差异；在权属上，由于公共数据涉及社会生产生活的各方面，包含多种类型权属，对其权属的讨论和确权授权机制展开了积极的探索；在分类上，有学者提出基于生成场景、敏感程度等维度对公共数据进行分级分类，并依此指导应用流通。二是公共数据的流通方式。公共数据的流通应用有开放共享和授权运营两种主要方式。在开放共享方面，学者主要讨论了公共数据开放的逻辑规则和体系框架，并就国内外的数据开放模式进行了对比研究。在授权运营方面，学者主要围绕机制探索、实践路径和制度构建等方面开展研究。三是公共数据的流通治理。在流通治理机制上，对公共数据治理政策和区域特征开展了深入研究；在流通治理技术上，学者对公共数据平台建设、联邦学习技术等具体数字技术的应用实践和优化路径开展研究。四是公共数据的流通影响。在公共价值方面，公共数据在行政、社会、文化、生态等方面发挥作用，而在经济价值方面，研究表明公共数据开放有助于破除区域信息壁垒、弥合区域资源禀赋差距，发挥其经济效应。对于公共数据价值的测算也是学者关注的领域，如从数据资产视角切入，探讨政府数据资产核算和价值发现的研究日益丰富。此外，学者也围绕公共数据对城市数字化、公共决策、区域协调发展等方面的作用展开探讨。
国外研究主要围绕公共数据流通的特征属性和开放应用等问题展开讨论。一是公共数据的公共品属性。该类研究从公共品属性出发探讨公共数据的特征，发现其具有非稀缺性、共享性和普惠性，开放公共数据有助于打破信息壁垒、显著降低市场主体查找和获取信息的成本、丰富信息的来源和内容，从而赋能企业决策，积极创造经济价值。公共数据的公共价值也体现在通过赋能公共服务、政府管理和社会价值等方面，助力数字治理体系的建设和完善。二是公共数据的外部性属性。从外部性视角对于公共数据特别是政府数据的开放共享研究日益丰富，发现公共数据的开放面临数字技术、法规制度、安全风险等现实约束，并且由于数据质量、数据透明度、数据标准和可信度等因素影响，公共数据的开放共享并不必然带来更加理性的决策。在政府数据公开领域，研究致力于综合公共管理、信息系统等理论背景，从透明度、配合度和协作度等维度刻画政府数据的开放程度。三是开发利用公共数据的实证研究。近年来，国外研究也开始注意到公共数据在分析和解释经济社会活动中的重要作用，如应用城市夜间灯光数据来刻画区域经济的发展水平，并进一步探讨了该类公共数据在经济研究中的适用性和应用条件。此外，公共数据的开发利用还体现在多个场景的拓展分析，如将公共数据与个人数据相结合探讨新冠疫情的经济影响、基于公共数据解释和预测房价等。
文献综述显示，近年来围绕公共数据流通的研究主题日益丰富，研究方法也呈现出多样化态势。在数据治理、流通规制、经济效用和专业应用等方面，公共数据的研究持续深入。然而，从理论上探讨公共数据的典型特征及独特属性的研究还存在较大创新空间。作为特殊的公共资源，公共数据流通的要素属性及价值释放既体现着数据要素的一般性特征，也呈现出典型的专业特色，更面临着现实应用的紧迫需求。基于公共数据流通特征和属性的分析，对数据要素的理论创新和系统完善也具有关键意义。本文接下来将聚焦公共数据的典型特征、特殊属性和作用机制展开讨论，并在此基础上探讨提高公共数据流通效率的发展趋向。
公共数据流通的典型特征、特殊属性与作用机制
通过对公共数据理论前沿的梳理可以看出，现有研究多围绕公共数据的共享性、普惠性、权威性、高价值、敏感性等特征展开讨论。在此基础上，本文认为公共数据流通的典型特征集中体现在权属复杂性和业务伴生性，并且在数字时代具有公共基础设施属性，在提升效率、优化服务、完善治理、创造价值、优化分配等方面发挥着重要作用。
公共数据流通的典型特征之一是权属复杂性。公共数据涉及社会生产生活的诸多方面，包含多种类型权属。从所有权视角看，公共数据来源于多个主体，既有个人参与公共活动的个体权益，也有公共管理和服务机构在履行职责过程中赋予的公共权益，公共数据的权属结构尤为复杂；从管理权视角看，在所有权不被转移的前提下，公共数据由公共机构或者政府部门代理管辖；从授权运营视角看，公共数据使用需要征得管理部门和相关信息主体的同意。因此，公共数据的权属复杂性，要求其在应用中也需遵循严格的规范，要明确保障原始数据的隐私和安全，对原始数据的调阅、共享等需征得来源方同意；而开发运营必须在严格遵守保密、安全等规制要求前提下对数据进行匿名化、原件化处理。同时，公共数据流通的典型特征还体现在业务伴生性。公共数据来源于履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生和收集的涉及公共利益的各类数据。因此，公共数据流通的独特性在于数据流依赖于业务流产生，也依赖于业务流应用，需从公共管理及公共服务的业务结构梳理公共数据的流通逻辑，即构建基于公共业务关系产生的数据资源分布及数据流动脉络。这也是数据要素伴生性质的典型体现，在公共数据场景下尤为显著。同时，公共数据的业务依赖属性决定了其要素作用机制的路径。有些类别数据可以在多节点、多时段、多样性上发挥价值，然而公共数据应在遵循其所属业务结构的基础上参与流通应用和价值创造。
公共数据的特殊属性是作为信息时代数字基础设施的基本组成部分，具有典型的基础设施属性。公共数据的基础设施属性体现在如下四个维度。一是对接现实与数字的公共空间。公共数据来源于将公共领域产生的线下活动映射到线上的空间，是对接线下公共服务与管理空间和线上（数字）空间的重要桥梁，对于数字治理而言是不可或缺的基础设施。二是构建数字公共空间。公共数据是数字公共空间的基础，将记录线下公共活动的原始数据整合为可开发利用的数据资源，持续拓展和完善公共数字空间的基础，并通过提高效率、创造价值，实现公共数据的生产要素化变革。三是优化现实公共系统。基于人工智能算法与数字技术和算力保障，实现数字公共空间与物理公共空间的智能互联，公共数据资源和要素流动为物理空间中的公共系统提供参考，优化线下公共系统的运行效率。四是改造公共数字孪生生态。基于海量公共数据的长期积累和持续的经验总结，形成基于公共数据开发利用的知识和技术指导实践，并以创新持续驱动公共数据的效率提升和价值释放模式，优化数字公共基础设施的效率和结构。
公共数据的典型特征和特殊属性，决定了其价值释放的作用机制。具体而言，公共数据对于公共管理和服务机构以及经济社会的积极作用，可通过提升效率、优化服务、完善治理、创造价值、优化分配等五个机制发挥作用。一是效率提升机制。公共数据可依托信息化服务系统，实现公共信息的收集、分析与处理，并实现信息互联互通，为优化公共治理和服务流程提供参考和支持。同时，公共数据在系统内、系统间等不同范围的开放和调阅可大幅度提高公共系统的运行效率。二是服务优化机制。公共数据有助于公众获得更加优质的公共服务。通过充分挖掘公共数据，提取有价值的潜在知识，实现公共服务的智慧化和个性化。同时，偏远地区群众的公共活动可通过在线服务等系列程序实现，由此特殊时期、特殊人员的公共需求也得到了保障。三是数字治理完善机制。公共数据为公共系统的管理决策和公共服务提供支持，从而实现管理维度的多元化和管理粒度的精细化。公共数据的应用可降低复杂工作流程和跨部门间的重复劳动；政府也可通过跨业务系统的信息整合，优化治理活动的统计和分析，从而提高管理决策的科学性。四是数据价值创造机制。公共领域汇聚了海量数据，在原始数据、数据资源、数据要素到数据产品及服务各环节的演变和流转过程中不断创造和积累价值。微观上，应用公共数据资源，与企业、个人数据合规配合，可及时、充分地对接各方的供需信息，达到数据资源的有效配置。宏观上，通过区域信息平台获取宏观管理所需的数据支持，在资源调控、政策制定、绩效评价、监督管理以及数据深度挖掘利用等方面发挥公共数据的应用价值。五是分配结构优化机制。公共数据的流通应用可通过优化收益分配结构发挥积极作用，合理配置公共数据资源和提高流通应用效率。一方面，充分考量到公共数据的要素属性和增值特性，坚持数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的分配原则，鼓励和吸引更多主体参与公共数据流通应用，逐步释放正外部性；另一方面，从公共数据的公益属性出发，引导收益分配流向数据基础设施建设、缩小数字鸿沟等普惠性领域，持续优化分配结构。
提升公共数据流通效率的发展趋向
提升公共数据的流通效率，是平衡安全与发展、公平与效率、秩序与活力三对关系的螺旋式上升过程，并通过促进公共数据的互联互通盘活流通应用，从而释放其宝贵而独特的价值。
一是安全为基本原则。统筹发展和安全是持续推进现代化建设的内在要求，也是公共数据流通面临的基本约束条件。安全是发展的条件和保障，发展是安全的基础和目的，特别是在国际形势复杂严峻、网络空间信息挑战愈演愈烈的环境下，只有提高数据安全保障能力，才能实现公共数据的有效流通和价值释放。公共数据安全能力建设，既要强化区块链、大数据分析、人工智能等技术融合，为数据汇聚、分析处理、共享交换、开放利用等环节提供安全、可信的运行环境；也要加强网络和数据安全保障，提升网络安全态势感知、主动防御、监测预警、安全防护能力，强化系统安全防护，做好数据中心灾备体系建设，防范化解数据中心遭受网络攻击带来的数据丢失、泄露风险。具体实践中，建议建设可信执行环境硬件基础设施、保障公共数据在安全流通的同时，也要严厉打击各种窃取、滥用、篡改等非法使用数据的行为以及公共数据领域的黑灰产业。在提供安全保障的前提下，尊重市场规律，充分发挥市场主体作用，促进公共数据流通应用的发展。鼓励深入开展公共数据开放利用和授权运营等实践探索，明确数据分级分类、相关主体、条件程序、运营机制、行为规范，以及运营评价和退出情形等内容，推动公共数据流通应用落地和完善。还应立足国际视野，客观研判国际经验和国内实践，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，推动公共数据开发利用与价值释放的可持续发展。
二是公益为基本属性。推动共同富裕需要构建体现效率、促进公平的收入分配体系，公共数据的流通应用也要体现这一原则。提高公共数据的流通效率，首先需要明确的是公共数据的公益属性。公共数据作为一种特殊的公共资源，与经济效益相比，其价值体现重在提升公共治理与服务水平，最终通过公共数据与物联网、人工智能等信息技术充分结合，逐步形成高效的公共治理体系与公共服务生态。在此基础上，公共数据作为数据要素的重要组成部分，其生产要素的属性应体现在参与生产、产生价值的过程中发挥的独特作用。如通过授权运营等方式，将公共数据合规授权给特定的申请者使用，既实现了公益目的，也能够促进数据开发利用、实现经济效益。与此同时，公共数据作为宝贵且特殊的数据资源，应发挥其在提高效率方面的重要作用。具体而言，应探索建立能够准确、动态反映公共数据价值的定价体系，涵盖政府、企业、个人等主体间公平高效的收益分配机制，以及明确公共数据开发应用由市场评价贡献、按贡献决定报酬的相关分配规则。在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护公共数据各参与方的投入产出收益。在二次分配、三次分配中，要重点关注公共利益和相对弱势群体，实现效率和公平兼顾，让全体人民更好地共享公共数据开发应用乃至数字经济发展成果。
三是秩序为基本目标。公共数据具有属性复杂、业务伴生等特征，导致现阶段公共数据权属分配、流通机制等都存在诸多难点，亟须构建公共数据基础制度和顶层设计，为未来活力激发提供条件。特别是公共数据要素回报周期长，需从长期视角出发平衡秩序和活力的关系，才能为公共数据基础设施建设、公共数据流通应用的技术创新和人才培养创建良好机制。具体而言，构建公共数据流通秩序既包含数据相关法律法规的结构化建设、数据安全与合规的制度化创新；也包含对隐私计算、联邦学习、可用不可见等数据流通应用技术的支持与引导。同时，完善的公共数据流通秩序需建立公共数据全生命周期管理制度，明确参与公共数据全生命周期环节的各类主体，及其在数据采集、传输、存储、使用、删除、销毁等各环节的权责义务。在秩序逐步形成和完善的同时，也应注重强化数据供给能力和提升运营水平，持续发力激活公共数据要素价值、激发公共数据流通相关主体的开发应用和创新活力。在公共数据基础制度与基础设施不断完善的进程中，着力打造公共数据运营生态，探索政府主导、企业参与的开放合作模式，推动“政产学研用”协同发展，带动形成融合创新的公共数据流通生态体系，面向多元应用场景，加快公共数据的融合和创新应用，并通过积极鼓励和引导技术升级、场景迭代、模式创新，持续提高公共数据流通应用的活力。
四是构建系统内与系统间协同的公共数据流通机制。在公共系统内，构建基于业务结构的数据流动与资源配置制度。基于对公共数据属性的探讨可知，公共数据流动与业务结构紧密相关，因此在公共业务系统内部，应遵循与公共部门业务结构规划相对应的数据流通制度。在实践中，通过应用复杂网络理论、生产函数模型、风险预期理论和动态博弈理论等分析方法，有针对性地梳理各公共系统内部数据流通的堵点、特征及破解机制，探讨不确定性视角下面对不同场景、面向不同利益相关者的最优策略，设计系统内基于业务关系实现数据流通的可行路径，以充分发挥公共数据要素的动能释放。在各公共系统间，探索构建行业主管部门与数据主管部门协同的顶层设计。公共数据分布零散、来源多元、领域细化，容易形成数据孤岛。同时，由于数据归属不同主体，并受安全、隐私保护等约束，以及数据技术和相关标准、口径差异的影响，存在烟囱林立等现象。针对此情况，可构建系统间行业主管部门（横向）与数据主管部门（纵向）协同机制。通过探索多方参与的公共数据多样化汇聚方式、灵活性协同模式，实现数据主管部门统筹、多部门协同的系统间数据互联互通。长期来看，随着海量数据汇集和积累，亟需探索打造兼具各公共部门特色、不同公共数据要素特征的数据库和数据平台，实现公共数据在各部门系统内、系统间的顺畅汇聚和高效流通。
结语
提高公共数据流通效率，释放其宝贵价值，是涉及多主体、多环节、多阶段的系统性工程，也是在准确把握并动态平衡其中蕴含的主要矛盾（安全与发展、公平与效率、秩序与活力）中螺旋式上升的长期过程。从生产要素的视角来看，公共数据的内涵是变化的、发展的，总体而言是时代的。在数字经济时代，生产要素的结构和特征都正在经历深刻而迅猛的转变。公共数据要素的性质、表现、影响等与传统生产要素已有的认知框架和经验范畴存在诸多差异。本文基于公共数据要素的重要性、特殊性、复杂性，通过聚焦公共数据的属性探讨和理论分析，阐述了公共数据的作用机制和发展趋向，对于在新时期，适应数字经济时代变化与竞争挑战，提高对数据要素的认识和管理能力具有重大意义。中国是发展中国家，发展是第一要务。通过提升公共数据流通效率、充分释放公共数据资源的要素价值，引导各方面更加注重提高社会经济发展质量和效益，有助于加快构建新发展格局，也是推动高质量发展和中国式现代化的重要体现。
〔本文注释内容略〕
原文责任编辑：梁华