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危辩驼战国时掌管“大内”之官。主官租赋与财务。《史记赵世家》记载徐越主组妹张“节财俭用,察度功德”,赵烈侯任以为内史。《春律·仓律》:“入禾稼、刍稿,辄为廥籍,上内史。”《秦律·效律》:“至计而上廥籍内史。”
秦代内史是由国都咸阳附近的县组成的一个行政区,掌管京师之地,相当于京兆尹,辖地约为今关中平原和商洛地区,治所设在咸阳。《史记》记载内史辖42县。另有九卿之一的治粟内史断战漏,掌全国谷货,相当于大司农,属官有太仓令、太仓丞,掌国库中粮食的贮存;有平准令、平准丞,掌京师及诸郡物价。[1]
汉高祖元年就设有内史一职,初有掌管全国的财经事务的职能,在汉高祖九年以后,内史开始负责治理京师。但此时的内史无治狱权。班固《汉书·百官公卿表》云:‘’高帝元年沛相萧何为丞相。内史周苛为御史大夫守荥阳,三年死。滕令夏侯婴为太仆。执盾襄为治粟内史。职志周昌为中尉,三年迁。内史周苛迁。”据《张家山汉简二年律令秩律》441号简载“御史大夫,廷尉,内史……秩各二千石” 西汉汉高祖初年,内史的秩级和御史大夫、廷尉相同,均为二千石。《张家山汉简二年律令田律》256号简载“官各以二尺牍疏书一岁马、牛它物用稾数,余见刍稾数,上内史,恒会八月望。班固《汉书·地理志》云:“故秦内史,高帝元年属塞国(塞国,是项羽封给司马欣阀才的封地,栎阳是塞国的诸侯国都城)二年更为渭南郡,九年罢,复为内史。” 在汉高祖九年以前,内史并不负责治理京师及京畿地区,在汉高祖九年以后,内史开始负责治理京师。 但此时的内史无治狱权,凡治狱之事,无论轻重大小均由廷尉负责,其它郡则由郡守负责。此时的内史尚不是独立的行政长官,这与之后的京畿“三辅”,在职能上是有差别的。公元前206年,汉高祖灭司马欣的塞国后分其地置渭南郡、河上郡。汉高祖二年,杀章邯后又在陕西关中西部置中地郡。汉高祖九年,即公元前198年,罢三郡(渭南郡、河上郡、中地郡),设内史。
汉景帝二年(公元前155年)分内史为左、右内史、主爵都尉。汉高帝定都长安城(汉惠帝时始建为城),改尉为中尉,汉景帝时期改中尉为主爵都尉。尉有授爵之权,尉(即中尉、主爵都尉)和内史为国都这一行政区官员之首。汉景帝二年将京畿设为左右内史,初步形成京师之二辅制。主爵都尉掌管京畿各县的职权,汉武帝又剥夺了主爵都尉的职权,改左、右内史为左冯翊和京兆尹,更名主爵都尉为右扶风,从而确立了京师之“三辅”制。京师即长安城,依然为独立政区。《汉书·宣帝纪》“西羌反,发三辅、中都官徒弛刑……诣金城。”中都与三辅并列,这说明汉代京师不包括“三辅”。后世政区分划虽时有更改,但直至唐,习惯上仍称京师之外的陕西关中地区为“三辅”。
吕后二年以后,内史掌管全国钱谷的职权被剥离,从而设立了治粟内史并由其承担这一职权。汉景帝时治粟内史更名为大农令,又曾设大内这一机构掌管全国财货,为大农令的平行机构。汉武帝为了加强对国家财政的集中统一管理,公元前104年,汉武帝将大农令更名大司农,统领谷货和财货,又将大内改名都内令,降为大司农属官。
汉高帝刘邦建立汉朝后,改秦朝的郡县制为郡县、封国并存的郡国制。封国分为王国、侯国两等。汉初,王国辖有多郡。王国设置的官员有丞相、太傅、内史、中尉等,太傅辅王,内史治国民,中尉掌武职,丞相统众官。其中只有丞相由朝廷任命,内史等官均由诸侯王自己任命,内史仅次于丞相。
汉景帝平定七国之乱后,削减王国封地,仅留一郡,诸侯王也丧失了治国权,丞相改称相,王国官员皆由朝廷任命。汉成帝时,罢中尉,由内史兼掌中尉的职责。绥和元年(前8年),又罢内史,由相全权管理王国,[2]相当于郡守。东汉初,恢复了内史等王国官吏的建制,不久之后又废除。
晋朝太康十年(289年)十一月,将王国的相改为内史,其它封国的行政长官依然称相。郡王封国的内史,相当于郡太守;县王封国的内史,相当于县令、县长。后废除县王,只保留郡王,内史职责相当于郡太守。要郡亦有以内史代太守者,如东晋会稽郡。南朝的宋、齐、梁、陈承袭晋制。“五胡乱华”时期的北方政权亦然。
淮陵内史、平原内史、清河内史、河间内史、梁国内史、西阳内史、汝南内史、下邳内史、始平内史、谯国内史、高密内史、临川内史、太原内史、吴国内史、吴郡内史、彭城内史、随郡内史、会稽内史、琅邪内史、乐安内史、新蔡内史、成都内史、常山内史、武陵内史、长乐内史、陈留内史、淮南内史、庐江内史、顺阳内史、宣城内史、南平内史、历阳内史、吴兴内史、秦国内史、武邑内史、鄱阳内史、上庸内史、晋陵内史、邵陵内史、安丰内史、义兴内史、丹阳内史