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后唐庄宗改崇政院为枢密院,崇政使为枢密使,与宰相分执朝政,偏重于军事。
宋,枢密院与中书门下并称二府(中书门下为政府、枢密院为枢府),同为中央政府机关。枢密院设十二房(北面房、河西房、支差房、在京房、校阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房)分曹办事。
元丰改制时,有废枢密院、还军政于兵部之议,神宗以为“祖宗不以兵柄归有司,故专命官统之,互相维制,何可废也?”遂留之。
宋初,中书和枢密院对掌文武二柄,宰热墓只相因不带枢密衔而不得预军事。
也有史料称,北枢密院专掌契丹军马、南枢密院专掌汉人军马。
战时,在主要战役方向设行枢密院,作为枢密院的寻阀和派出机构统辖一方军政事务。枢密副使极少用汉人,仅极少数为蒙古人非常信任的汉人邀匙寻任过该职,如王约曾任副枢首近7年(1315年–1321年)为任该职最长的汉人。
《旧五代史》卷149《职官志·内职》条注“枢密使”,引项安世《家说》:“唐于政事堂后列五房,有枢密房,以主曹务。”这是枢密院作为一个机构的萌芽。所谓主枢密之曹务,即掌管皇帝的重要机密文书,这说明三省机构权力已经下降,枢密房由于它的特殊地位,毫无疑问会受到重用而日益显赫。但在唐代宗以前,它只不过是政事堂一个小小的保管文书档案的办事机构罢了。
既然当时的枢密使仅一人,也谈不上有什么机构,又无太大权力,只不过是处理一般的事务罢了。“初不置司局,但有屋三楹,贮文书而已,其职掌惟承受表奏,于内中进呈,若人主有所处分,则宣付中书门下施行而已。”但由于枢密使地位之特殊,皇帝的诏令,大臣的奏章都由他传上达下,加之随着唐末宦官权力的恶性膨胀,枢密使权力也迅速膨胀起来。董秀职任枢密使时就与桂管观察使陈少游内外引荐,贪污受贿。
到宪宗元和时期,枢密使刘光琦、梁守谦两人分掌上下两院;僖、昭宗时枢密使是王知古、杨虞郎两人,知古领上院,虞郎领下院。实际宪宗时枢密使的权力较代宗时大多了:“堂后主书滑涣久在中书,与知枢密刘光琦相结,宰相议事有与光琦异者,令涣达意,常得所欲,杜佑、郑絪等皆低意善视之。郑余庆与诸相议事,涣从旁指陈是非。”“上怒诸将无功,辛巳,命知枢密梁守谦宣慰,因留监其军。”“长安中,王守澄知枢密事,旧左右军容多入为枢密,亦无视事之厅后。”
唐代废立皇帝都是由兼枢密使或护军中尉、中护军等宦官司谋划的。正如赵翼在《廿二史札记》中所说:“立君、弑君、废君,有同儿戏,实古来未有之变也。推原祸始,总由于使之掌禁兵,管枢密……其后又有枢密之职,凡承受诏旨,出纳王命,多委之,于是机务之重又为所参预。是二者皆极重要之地。有一已足揽权树威,挟制中外,况二者尽为其所操乎?”尽管如此,唐代宪宗时,宦官司能弑君、废君、立君,主要还是掌握兵权,容易接近皇帝之故。此时的枢密使还不能直接参与宰相议事。
早在唐昭宗末,朱全忠控制朝政,大诛宦官,以心腹蒋玄晖为唐枢密使,宦官统治枢密使的现象开始改变。到朱全忠篡位建立后梁,立志改宦官之弊,枢密院更用文人。同时,机构也稍有增大,人数稍多,改枢密院为崇政院,设崇政使、副使、崇敬院直学士。“敬翔为院使,仍置判官一人,自后改置副使一人。二年十一月,又置政院直学士二员,选用政述文学者为之。”
史载敬翔“好读书,尤长刀笔,应用敏捷”,曾举进士不第,后当朱全忠镇大梁时,敬翔被人推荐,在朱全忠帐下做一名小吏,被朱全忠看中,“军谋政述,一以谘之。”朱全忠篡位后,“改枢密院为崇政院,以翔知院事。”这就是崇政院用士人的最明显标志。故《通考》也说“始更用士人”。
尽管后梁崇政使权力较大,但仍然是“其备顾问参谋议于中则有之,未始专行事于其外也。”枢密院的权力是受到一定限制的,还不可能超越宰相之上。
唐庄宗中兴唐朝后,于同光元年改崇政院为枢密院,命宰臣郭崇韬兼枢密使,又置直院一人。郭崇韬与后梁的敬翔不同,是个典型的武将,敬翔“不喜武职,求补文吏。”而郭崇韬在回答庄宗的“计将安出”的提问时,说“臣不知书,不能征比前古,请以时事言之”。郭崇韬原是李克修帐下的亲信,“克修镇昭义,崇韬累典事务,以廉干称”,崇韬“临事机警,应对可观,庄宗嗣位,尤器重人”。从此后,“崇韬专典机务,艰难战伐,靡所不从。”
庄宗即位后,就以崇韬为枢密使,后庄宗至汴州,因宰相豆卢革在魏州,便令崇韬权行中书事,又拜侍中兼枢密使,兼领镇、冀州节度使,进封赵郡公,“邑二千户,赐铁券,恕十死”。“当崇韬用事,自宰相豆卢革、韦悦等皆倾附之。”由于兼领节度使始掌兵权,枢密使的权力已达到超越宰相的地步。
郭威曾是后汉高祖帐下吏卒,“掌军籍”,“汉高祖累镇藩阃,皆从之。及镇并门,尤深待遇,出入帷幄,受腹心之寄,帝亦悉心竭力,知无不为。”汉高祖即位,授权为枢密副使、检校副使。乾祐元年,汉高祖生病,威又与苏逢吉同受顾命。隐帝嗣位,便拜枢密使,加检校太尉。恰逢当时各处藩镇造反,而其他平叛者又屡屡失败,故“制授帝(郭威)同平章事,即遣西征,以安慰招抚为名,诏两面诸军,并取帝节度”。“时帝以北伐为患,委帝(郭威)以河朔之任,宰相苏逢吉等议,藩臣无兼枢密使之例。史弘肇以帝受任之重,苟不兼密务,则难以便宜从事。竟从弘肇之议,诏河北兵甲钱谷,但见郭威文书,立皆禀立”。“旧制,枢密使未加使相者,不宣麻制。于是宣之,自帝始之。”
王峻也是历来跟随郭威,立有战功而进为枢密使的。“峻与太祖俱起于魏,自谓佐命之功,以天下为己任。凡所论请,事无大小,期于必行,或小不如志,言色辄不逊,太祖每优容之。峻年长于太祖二岁,往往呼峻为兄,或称其字,峻由是益横”。“峻于枢密使兼宰相,又求兼领平卢,已受命,暂之镇,又请借左藏库绫万匹,太祖皆勉从之。又请用颜衎、陈同代李谷、范质为相,太祖曰:‘进退宰相,岂可仓卒?当徐思之。’峻论请不已,语渐不逊。”
郑仁诲原也是郭威亲信。“汉高祖之镇河东也,太祖累就其第,与之燕语,每有质问,无不以正理为答,太祖深器之,汉有天下,太祖领枢务,即召为从职。及太祖西征,赏密赞军机”,“太祖践祚,旌佐命功,授检校司空,客省使兼大内都点检、恩州团练使,寻为枢密副使。逾年转宣徽北院使、右卫大将军,出镇澶渊,转检校太保,入为枢密使,加同平章事”。
从王峻、郑仁诲两人来看,也都是宰相兼枢密使并兼领节度使。当然郑仁诲的权势并不太大,这主要是他“为人端厚谦损,造次必由于礼。及居枢务,虽权位崇重,而能孜孜接物,无自矜之色”
宋代枢密院与中书门下分掌军令与政令,号为“二府”,俗称“西府”,事实上是以枢密院的长官来分割宰相的掌兵之权,即马端临宣称的“枢密院官虽曰掌兵,亦未尝不兼任宰相之事。”。宋朝国策即是对“武人跋扈”的防备不遗余力。不过北宋初年武将在枢密院中还是发挥了重要的作用。
雍熙三年北伐,宋太宗“独与枢密院计议,一日至六召,中书不预闻”。皇祐四年,狄青升为枢密副使,御史中丞王举正、左司谏贾黯及御史韩贽等人纷纷上奏反对,宋仁宗不顾宰相庞籍等反对,硬将狄青擢为枢密使,前后四年。(《宋史·狄青传》)
庆历年间,因二路用兵,知制诰富弼建言,边事系国家安危,不宜专委枢密,仁宗以为然,即诏中书同议(职官志),继又以谏官张方平上言,中书宜知兵事,乃以宰相吕夷简,章得象并兼枢密院,从此军令与政令则相互沟通矣。故仁宗庆历以后,宰相兼使迄元丰改制,又不复兼(《宋史·吕夷简传》[1])。
嘉祐元年,狄青罢为同中书门下平章事、出判陈州。宋代枢密院官职设置如下:判枢密院事、枢密使(知枢密院事)为正任官、枢密副使(同知枢密院事)、签书枢密院事、同签书枢密院事。皆为副贰官。“佐天子执兵政”。宋初,官无定制,有使则置副,有知院则置同知院。
元丰五年改官制:使、副悉罢。元佑初,复置签书院事,以枢密直学士充,开禧后,以宰执兼任,遂为永制。使与知院,同知、副使,亦或并除,其签书、同签书并为端明殿学士。枢密都承旨、枢密副都承旨、枢密承旨、枢密副承旨“掌承宣旨命”。枢密检详官、枢密计议官、枢密编修官。
宋初枢密院下设四房:兵、吏、户、礼。神宗元丰五年增至十房,后又加两房,总计十二房:
兵籍房(掌行诸路将官差发禁兵、选补卫军文书)
民兵房(掌行三路保甲、弓箭手)
吏房(掌行差将领武臣知州军、路分都监以上及差内侍官文书)
知杂房(掌行杂务)
吏共计三十八人:逐房副承旨三人,主事五人,守阙主事二人,令史十三人,书令史十五人。元祐既创支马、小吏二房,增令史为十四人,书令史十九人,创正名贴房十八人。大观增逐房副承旨为五人,创守阙书令史三人,增正名二十八人。(《文献通考·卷五十八》)[2]
枢密院掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令,出纳密命,以佐邦治。
凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事,皆掌之。以升拣、废置揭帖兵籍。有调发更戍,则遣使给降兵符。除授内侍省官及武选官,将领路分都监、缘边都巡检使以上。大事则禀奏,其付授者用宣。小事则拟进,其付授者用扎。先具所得旨,关门下省审覆。面得旨者为录白,批奏得画者为画旨,并留为底。惟以白纸录送,皆候报施行。其被御宝批旨者,即送门下省缴覆。应给诰者,关中书省命词。即事干大计,造作、支移军器,及除都副承旨、三衙管军、三路沿边帅臣、太仆寺官,文臣换右职,仍同三省取旨。
到后晋任用郭威为枢密使,同时又许兼任节度使,正如上面所引材料,是“兼内外之任”,“功业格天”,达到枢密使权力的又一高峰,直至迫帝退位。
唐初政事堂完全是为了方便宰相们民主议政,使朝廷大事能多多少少带有一点公开性,较多地容纳一些朝廷中的有识之士的意见而设置的。既是“民主”议政,皇帝的机密文书也就必然要人掌管,这是枢密院设立之原因。但由于宦官权力的恶性膨胀,由宦官兼领的枢密使权力也就超越了制度本身而能废君、弑君了。
到五代,皇帝们为了改变宦官干政之弊,任用亲信加强中央集权,并让他们兼领节度,使之以分宰相之权,故而又出现枢密使权力凌驾于宰相之上,最后而犯阙称尊了。再发展到宋,吸取唐末、五代枢密院势力恶性膨胀之教训,故削弱其实际权力而增加冗员,使其成为一个庞大臃肿而无权的虚设机构。