系统推进基层综合行政执法改革
推进基层综合行政执法改革，是基层治理体系和治理能力现代化建设的重要议题。党的二十大报告强调“完善基层综合执法体制机制”，为此提供了规范依据。近年来，我国各地方政府持续完善领导体制、优化执法链条、推动基层“一支队伍管执法”，调整完善乡镇（街道）机构设置和管理体制，构建简约高效便民的基层管理体制，取得了积极成效。然而，在管理体制、机构设置、业务协同、人员编制、力量配备等方面，当前的体制机制仍然有待完善。在新一轮机构改革背景下，深化基层综合行政执法改革，需要准确把握执法体制与行政体制的联动关系，平衡县乡两级执法体系，理顺乡级治理与执法的关系，以系统观念回应改革之问、扩大改革效能。
推动执法体制与行政体制有机融合
执法是政府履行职责、实施行政管理的主要方式，执法体制是行政体制的重要组成部分。与之相应，执法体制改革与行政体制改革之间同样关系紧密。一方面，执法体制改革根据政府机构改革对相应的执法部门进行调整；另一方面，执法体制改革需要为行政体制改革提供必要的支持和保障。在基层综合行政执法改革背景下，要妥善处理乡镇（街道）执法体制改革与县乡两级行政体制改革之间的关系。
首先，乡镇（街道）执法体制改革是县乡两级行政体制改革的重要组成部分。在机构改革工作全面铺开的背景下，可以将县乡两级执法体制改革设计统筹纳入新一轮地方机构改革方案。县级层面，在推动县级综合行政执法局机构改革工作的基础上，明确县级综合行政执法指导机构在县级政府层面实体化运作和主管或分管领导，强化“大综合一体化”改革专班人员力量和作用发挥。乡级层面，落实综合执法队伍架构，着力解决部分基层中队虚设问题（可以选择“综合执法中队+赋权执法中队”或“执法中队+案审中队”的模式），优化乡镇（街道）内设机构（如综合信息室与执法指挥中心的融合）和岗位设置（如执法协调或监管执法专责岗），加快推进行政执法类公务员分类改革，探索打通行政、参公和事业编制，实现基层“一支队伍管执法”有机融合。
其次，乡镇（街道）执法体制改革与县乡两级行政体制改革相适应。在推进执法体制改革的过程中，要充分考虑县乡两级行政体制改革的实际情况和需求，确保执法体制改革举措与行政体制改革布局相互衔接。比如，在乡镇（街道）场域，未来执法究竟当为何种形态、扮演何种角色，执法层级是否需要、是否值得全面铺设，需要结合县乡两级行政体制运行情况予以审慎评估。现阶段，要加快培养专职法制审核人员队伍，为执法体制的系统调整奠定坚实基础。
最后，乡镇（街道）执法体制改革与县乡两级行政体制改革相互促进。乡镇（街道）执法体制改革是基层行政体制改革的“前哨”，前者在一定程度上可以为后者发现问题、积累经验。同时，推进乡镇（街道）执法体制改革，又离不开与之相应的机构设置和管理体制的调整完善。
总之，要推动乡镇（街道）执法体制改革与县乡两级行政体制改革有机融合、同频共振，确保各项改革举措落实落地落细。
优化县乡两级执法体系的协同机制
县乡两级执法队伍由县级执法队伍和乡级执法队伍共同组成，一般包括县级派驻、联系和委托乡镇（街道）队伍三种形式，以及赋权乡镇（街道）综合行政执法政策实施以来设立的乡镇（街道）综合行政执法队。面对多样态基层执法队伍，各地可以围绕“当地实际情况”和“能够有效承接”的具体标准展开充分调研，动态调整赋权执法事项，同时采取县乡联系、派驻、委托等差异化形式，进一步优化两级执法权配置和相关工作的衔接协作机制。
第一，明确权责分工。根据赋权实施情况，理顺两级权责关系和执法范围：县级业务主管部门主要负责执法政策和标准制定、业务指导和事中事后监管工作，乡镇（街道）主要负责日常巡查、执法办案工作。第二，建立协调机制。结合权责分工情况，县乡两级建立执法协调机制，强化综合执法办“统”的能力，加强信息沟通和协作配合，定期召开联席会议，共同研究解决执法中的问题，协调各部门之间的执法行动。同时，建立跨部门的协作机制，加强信息共享和资源整合，提高执法效率。第三，加强业务培训。针对赋权执法事项的低实施率、低覆盖率等问题，加强相关领域（事项）的执法业务培训，切实提升执法人员的执法水平和专业素养。第四，深化数字赋能。推动县乡两级执法体系全面嵌入监管执法数字应用平台，实时掌握执法情况、监督执法过程，提高执法效率和质量。第五，落实监督考核与制度保障，细化“县属乡用共管”模式，探索开展乡镇（街道）自有持证人员岗位锁定、人均监管执法数量考核等工作，进一步加强执法力量。一方面，建立健全覆盖县乡两级执法人员的监督和考核机制，细化乡镇（街道）对县级部门派驻机构及其人员的管理职责，赋予乡镇（街道）工作考核权和任免建议权，确保基层能调得动、用得顺。另一方面，针对执法编制“县小于乡”与执法人员“县大于乡”的非均衡现象，研究破除基层机构编制类型、人员身份、激励保障等方面的障碍，推动形成吸引聚集各类人才在基层干事创业的良好政策导向和制度环境。总之，理顺县乡两级执法体系需要各级政府和社会各界共同努力，使其协同顺畅、权责清晰、有效运转。
实现乡级治理与执法的功能互补
根据2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，赋权乡镇（街道）综合行政执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，而乡镇（街道）治理涉及的大量管理职责也迫切需要通过行政执法来落实。但需要注意的是，乡镇（街道）的执法活动旨在补强基层执法短板、提升基层治理能力，而非全面铺设乡镇（街道）执法层级。因此，需要妥善处理乡镇（街道）治理与乡镇（街道）执法的关系，实现功能互补、双向提升。
一方面，统筹实现基层治理与执法功能互补。乡镇（街道）治理的主要目标是促进基层经济社会发展、提高居民生活水平，而乡镇（街道）执法的主要目标是打击违法行为、维护社会秩序、保障公共安全。客观来说，乡镇（街道）治理目标的实现与执法业务的开展存在一定张力，实践中表现为执法人员大量从事非执法类工作，将大量时间和精力投入在维稳、拆违等基层治理、风险防范事务，导致执法工作绩效难以在数据上体现等。但事实上，乡镇（街道）行政执法与乡镇（街道）治理在功能上存在交叉，只是侧重点不同，需要共同发挥作用。对此，各地可以因地制宜对乡镇（街道）执法队员承担的工作任务进行类型化区分，科学合理设计考核评价体系。第一类是纯执法类事项，即主责主业，包括主动巡查类事项、需要行业主管部门或其委托的第三方来支撑的事项、需要行业主管部门移交的事项等；第二类是服务于基层治理的非执法类事项，即非管辖案件，包括需行业主管部门介入但通常需要执法队员第一时间处置或初步认定的事项（如拆违）、配合基层政府完成重大活动安保中的秩序维护工作、平安建设等政法任务等；第三类是急难险重事项，即应急类任务。
另一方面，探索推进基层治理与执法双向互动。乡镇（街道）管理和执法机构之间需要加强沟通协调，确保信息畅通、资源共享，破除乡镇（街道）与乡镇（街道）综合执法队的工作协同困境。对此，管理机构发挥直面社会治理需求和基层人民群众的优势，可以激发执法机构的执法办案效能；执法机构利用执法全链条积累的海量数据分析，可以为管理部门提供风险研判和决策参考，实现末端执法对源头治理、综合治理的有效助力。因此，各地应当重点关注基层乡镇（街道）综合信息指挥室与行政执法指挥中心的融合度问题，加快提升行政执法工作质效，结合自身差异化特色化发展实践经验，构建执法推动前端治理的典型案例库，鼓励探索运用人力或技术手段进一步激发执法“末端感知”功能的方式，推动更多执法问题在综合治理、源头治理环节得到妥善解决。
（本文系国家社科基金重点项目“深化行政执法体制改革研究”（20AZD030）阶段性成果）
（作者系宁波大学法学院副教授；中共浙江省委党校“八八战略”创新发展研究院研究员）