关键词 宅基地使用权 流转 困境 对策
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.132
一、现阶段宅基地使用权流转的困境
（一）宅基地使用权承载的功能过于复杂
在计划经济时期以及改革开放前期，市场发育不够成熟，各种生产要素包括土地使用权不能自由流动，导致宅基地应有的财产属性被掩盖。当初国家法律之所以规定按农村居民集体经济组织身份无偿分配宅基地，是为了保障每个集体成员都能“居者有其屋”。
因此，社会保障功能应是宅基地的首要功能。同时，宅基地作为农村土地不可分离的一部分，关系到社会主义国家的基本经济制度，是社会稳定的保证。
宅基地制度改革的大方向是市场化。市场化的前提是剥离宅基地的福利保障功能，使房屋和宅基地使用权的财产功能独立化。 尽管国家提出统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，进一步提高农村居民生活水平，使宅基地所承担的福利保障功能有所削弱。但是由于区域经济发展不平衡，相关配套制度有所欠缺，在经济落后地区宅基地仍然发挥着巨大社会保障作用。宅基地使用权的财产属性长期被社会保障功能所掩盖，导致其流通性受到严格的限制。
（二）现行法律规定对宅基地使用权自由流转形成掣肘
随着我国土地制度改革的不断深入，宅基地制度所引发的社会矛盾逐渐突出，但与宅基地相关的法律制度却不健全，法律的滞后性与实践的复杂性之间的巨大矛盾导致宅基地使用权流转困难重重。
《土地管理法》第六十二条明确了宅基地使用权的原始取得是无偿的，并且我国现有的法律规定下宅基地使用权只能在农村集体组织的内部成员之间进行转让和流通，同时《担保法》明确规定宅基地的使用权不得抵押。2014年1月，中央农村会议中强调要改革农村宅基地制度，选择试点稳妥的推进宅基地使用权流转制度。 十八大明确提出，要加快改革户籍制度进一步放开身份限制。在户籍改革和农村土地改革的推动下，进一步促进城市与农村之间资源的流动。新形式下，原有的法律规定已不能适应现行农村土地改革的需要。
（三）宅基地使用权流转机制缺失
1.缺乏农村土地流转中心：宅基地使用权私下流转的过程中，没有专门的流转平台，即农村土地流转服务中心。首先，宅基地使用权私下流转，由于缺乏监管和服务而造成供求双方信息不对称，这导致很多情况下农民有地流转不出，客户要地却遍寻不到，造成流转不顺畅。其次，在流转过程中，由于缺乏专业人士监督管理，土地流转操作不规范，程序不严格，户与户之间、村与村之间违约现象时常发生，引发不少矛盾，土地流转纠纷多发，农民利益容易受到侵犯。最后，宅基地使用权流转随意性太大，不利于农业规模化、产业化发展布局。
2.缺乏专业的评估机构：随着我国土地改革的进一步开展，城镇国有土地市场逐步建立了一套完整的土地质量和价值的评估体系，标志着城镇土地市场基本建立。而农村土地资产评估体系和市场机制却始终没有建立。当前，我国农村土地交易价格混乱，缺乏明确、统一的土地评估标准，导致宅基地使用权的隐形流转市场中，“暗箱操作”、“随意定价”现象非常多。这种混乱的市场体系存在很大的局限性和盲目性，这不利于我国农村土地市场的长远发展。
3.缺乏宅基地登记确权制度：宅基地使用权流转的实际也是权利的转移。因此，流转的宅基地必须产权明晰。但在我国农村地区，宅基地权属不清，人均面积超标，一户多宅等现象十分普遍。随着中国城市化的不断推进，越来越多的农村人口将涌入城镇地区，导致农村出现大量空闲宅基，“空心村”现象也屡见不鲜。而通过宅基地登记确权，有利于对宅基地混乱现象进行管理，也有利于农民的财产保护，使其“有法可依”。
4.缺乏收益分配机制：宅基地使用权的收益应当在宅基地所有人集体经济组织、宅基地使用权人和国家之间合理分配。集体才是宅基地的土地所有权人，而农民出租、出售住宅连同宅基地的收益却归入农民个人，导致土地所有权人的利益大量流失。在国家尚未对宅基地使用权市场进行统一规范时，宅基地使用权流转多是私下交易，使集体经济组织作为所有权人所享有的收益被流转双方分享，致使集体利益受损。
二、完善宅基地使用权流转的建议对策
（一）统筹城乡社会保障，弱化宅基地的社会保障功能
完善宅基地使用权流转市场，必须弱化宅基地承担的社会保障功能，加强其财产性功能。我国现行立法之所以限制宅基地使用权的流转，是因为当前的农村生产力低下、国家还没有在农村社会建立起基本的社会保障体系，农村的福利保障问题还没有得到根本改善。
转变宅基地的职能要做到如下几点：
第一，逐步落实社会保障制度的各项政策，取代宅基地的社会保障功能，消除农民的后顾之忧。
第二，逐渐缩小城乡差异，尤其是社会保障方面的差异，实现全民社会保障的平等和公平。
第三，改变我国城乡二元结构，促进我国社会结构向城乡一体化发展的一元社会转型。③
（二）完善宅基地立法，使宅基地使用权流转有法可依
1.明晰宅基地使用权流转的条件：宅基地流转市场利益空间巨大，如果其流转的条件加以限制，必然会导致宅基地规模人为的扩张和农用地的减少。因此必须规范宅基地使用权流转的条件。首先，要符合土地利用总体规划和城市、乡镇建设规划；其次，流转的宅基地必须是已经依法批准为建设用地或者已经依法批准转为建设用地；再次，宅基地的取得必须合法，且权属明晰，依法办理了各项登记；最后，流转后的宅基地的用途必须符合管制要求，不得用于房地产开发和其他商业用途。
2.明确宅基地使用权流转的范围：目前法律规定宅基地使用权只能在本集经济组织内部流转，考虑到宅基地的特殊作用及性质，其流转范围不能一次放开。要采取谨慎的态度，先试点，再扩大。安徽省已率先在20个市县进行试点工作，如果效果理想，则可以将试点范围进一步扩大。随着农村社会经济发展和土地改革的展开，宅基地使用权流转的范围可逐步扩大到市、省以及全国范围内。
3.明确宅基地使用权流转的具体形式：《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，因此着重从私权角度完善宅基地使用权流转方式。宅基地使用权流转的方式主要有转让、出租、抵押、入股等。
（1）转让。宅基地使用权只有在满足相应的条件之后才能在本集体经济组织外部进行流转。同时可以赋予本集体经济组织内部人员优先权。
（2）出租。宅基地使用权一般是附随着地上的房屋的出租而出租的，所以要对出租行为进行规范。比如必须签订书面合同、限制最长的租赁期限、要经过相关部门的登记备案等。
（3）抵押。《担保法》明确禁止宅基地抵押，所以宅基地使用权抵押的目的、抵押登记、在债权实现之前不能处分抵押物等都必须进行完善的规范。
（4）入股。就是允许农民可以将宅基地作为资产投资以获得回报。宅基地使用权入股是农民行使私有财产权的一种方式，同时有利于本村经济的发展、保证本集体经济组织人合性。
（三）建立农村土地流转机制，规范宅基地使用权流转市场
1.建立农村土地流转服务中心：宅基地使用权流转过程复杂，仅靠当事人自身难以高效的完成整个流转过程。而专业化的中介服务组织在收集市场信息、咨询、预测和评估等方面具有专业优势，能够为当事人提供专业化、社会化的服务。在宅基地使用权的流转过程中，可以在县级成立农村土地流转管理服务中心，乡镇成立农村土地流转服务中心，村级成立农村土地流转服务站，建立县、乡、村三级机构健全、管理规范、制度完善的农村土地流转服务体系。通过建立农村土地流转中心，能够有效地减少宅基地使用权流转过程中的纠纷。
2.建立健全农村土地资产评估体系：确定合理地价是宅基地使用权流转面临的关键问题，宅基地使用权的定价涉及交易双方的利益平衡，也影响政府调控土地市场的政策制定。建立宅基地分等定级估价体系，通过对宅基地定价评估，确定农村各类土地的基准地价和标定地价。建立基准地价调整与更新的政策和方法，根据市场变化定期公布和更新价格标准。建立农村土地资产评估体系，有利于形成合理的土地价格，促进交易公平。应当客观、公正、科学的进行土地资产评估，对违反法律故意高估或者低估地价的行为应追求法律责任，给当事人造成损失的应当赔偿。
3.尽快推进宅基地使用权登记制度：必须尽快开展农村房屋和宅基地的测绘和产权登记工作，详细记录宅基地的面积、用途和利用状况，然后可以根据登记的信息核定农民宅基地是否超标。同时也要把做好登记注册前的审批工作，坚决执行“一户一宅”的规定，严格按照部、省的有关规定，对多出的农村宅基地一律不予登记。
4.完善宅基地使用权流转收益分配机制：宅基地使用权流转是地随房走，而两者的所有权主体不同，就需要对房屋和土地流转所得的收益进行分配。集体经济组织作为宅基地的所有人，对于进入市场流转的宅基地使用权可以从使用权流转的对价中获得一定的收益，农民拥有宅基地的使用权，作为流转中的一方也应该获得宅基地使用权流转的收益。在宅基地使用权流转的过程中，通过政府的宏观调控合理分配利润，协调好个人、集体与国家三者的关系。要注重维护农民的利益，维护农村经济社会的稳定发展。
注释：
①张日波.中国宅基地制度改革的难点及突破.学理论.2014（35）.81-82.
②《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中强调要“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。选择若干试点，慎重稳妥推进农村宅基地流转，完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。
③ 孔东菊.户籍改革背景下农村宅基地退出机制研究.华南农业大学学报（社会科学版）.2014（4）.46-53.
参考文献：
[1]马俊驹、余延民.民法原论.北京：法律出版社.2010.
[2]陈小君.农村土地法律制度研究.北京：法律出版社.2003.
[3]黄善明.市场经济条件下农村宅基地制度的改革思考.农村经济.2010（5）.
[4]方明.农村宅基地使用权流转机制研究.现代经济探讨.2014（8）.