行政处罚应避免重罚主义倾向
近年来，行政处罚中“小过重罚”案件频发。例如，安徽多家餐馆因夏季售卖“拍黄瓜”而被罚款5000元，陕西榆林菜农售卖5斤超标芹菜而被罚6.6万元等。最初，学者们的讨论聚集于行政机关执法僵化，但随着研究的深入，更多学者认为“小过重罚”的成因指向立法——为回应公众对食品安全的忧虑，《食品安全法》在修法时几次提高处罚力度，并最终形成了“严惩重罚”的格局，而执法人员并无多少裁量空间。其实“重罚主义”不仅体现于罚款。例如“限制从业”或“终身禁业”，其适用对象也已从劣迹艺人逐渐扩展到违法的普通人。在吊销许可证照或施加其他处罚后，行政机关还要对违法者附加适用此类处罚，主要是为了追求特别威慑的效果，这构成了另一种类型的小过重罚。
重罚主义的法治问题
重刑和重罚的思想在我国由来已久，例如法家认为，“小过不生，大罪不至，是人无罪而乱不生也”。极端的重刑和重罚主义甚至主张“一人有过，全家受罚”的连带惩罚。尽管可以产生强大的威慑效果，但这种治理手段本质上是对个人的工具化，背离了现代法治观念和人权保障意识，无法实现其所期待的社会治理效果，并存在以下法治问题。
其一，违反过罚相当原则。《行政处罚法》第5条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。过罚相当原则要求违法程度与惩戒强度须互相匹配，绝不能单纯为了追求治理效果就严惩重罚。《食品安全法》设定的惩罚过于严厉，则违反了过罚相当原则，不仅可能导致诸多严重违背朴素法感的重罚案出现，也会破坏法律体系的协调统一。此外，行政机关夸大违法者的人身危险性和再犯可能性，在已吊销许可证照或是施予罚款后，再对当事人施予限制从业甚至终身禁业的处罚，也违反了过罚相当原则，会侵犯作为当事人基本权利的职业自由以及附着在职业自由之上的其他权利。
其二，违反不当联结禁止原则。“不当联结禁止”要求进行立法或作出行政决定时须符合事务的实际状态与本质，不得将毫无实质关联的手段和目的进行恣意联结。重罚主义违反不当联结禁止原则，尤其体现于限制从业类案件中。很多限制从业类案中，行政机关并未考虑违法行为与从事职业之间是否存在直接关联，也未检视违法者从事的职业是否具有特殊性，是否要承担更高的道德义务。一方面，这是对当事人基本权利的不当限制；另一方面，将特殊职业的道德要求推行至所有行业，会使法律出现泛道德化倾向，并为国家权力的扩张埋下伏笔。
其三，违反法律保留原则。在已有案例中，设定重罚或要求限制从业处罚的规范层级参差不一，有的只是行政规范性文件。这不仅违背了《行政处罚法》中有关处罚法定的要求，也违反了法律保留原则。其中，终身禁业的处罚关乎职业自由，深刻影响着违法者的日常生活和人生规划，但设定此类处罚的地方性法规、规章却并不少见。2021年全国人大常委会法工委在备案审查工作情况报告中明确，地方性法规在无上位法规定时不能设定终身禁业的规定，由此，终身禁业的设定必须有法律和行政法规作为依据。但其实，根据宪法的重要性理论，终身禁业应属于严格的法律保留事项，行政机关也不应被轻易地容许介入。
在重罚主义违反以上法律原则的背后，体现的是将个人作为治理工具，通过对个人的过度压制、羞辱歧视来达到治理目标的惯性做法。如果纵容这种做法，就会使法治观念和人权保障意识不断滑坡，并导致法治原则的溃败，所以不能不令人警惕。
重罚主义的成因探析
重罚主义盛行是一个系统性问题，其中原因很多，主要有两个方面。一方面是趋利性执法。许多小过重罚案的背后，都有行政机关趋利性执法的影响，这有国家统计数据作为支持。近年来，我国的罚没收入持续飙升——2020年为3000多亿元，2021年为3700亿元，2022年为4283.98亿元（占国家总财政收入的2.1%）。从罚没的构成来看，地方政府占据大头。以2022年为例，地方政府的罚没收入是3687亿元，占比86%。同年，我国地方政府的房地产税也才3590亿元。由此，不难理解地方行政机关如此行为的内在驱动力，这与部分地方面对的财政压力有关，也与罚没收入如何支配在法律上不够明确有关。有学者提议，罚没收入应统一归中央，由此来遏制地方的罚没动力，但这会引发如何协调央地关系、如何解决地方财政困难的现实问题。
另一方面是过度强调行政处罚的预防功能。与刑罚一样，行政处罚兼具惩罚和预防的双重功能，预防中包含针对违法者的特别预防和针对普通公众的一般预防。近年来，无论是刑法还是行政法都特别强调风险预防，而国家安全、公共安全、公众健康等是其正当性依据。客观来说，国家惩罚机制以风险预防为目的本身没有问题，但如果过度强调预防，就会不当压制当事人的权利和自由。例如，行政机关往往会夸大违法者的人身危险性和再犯可能性，进而施加限制从业类处罚。此外，从社会治理的整体经验出发，过度预防本身也与重罚重刑互相依傍、相伴相生，重罚重刑经常被视为将风险彻底压制的核心手段。由于过度预防意味着国家惩罚权约束的松弛以及法治保障的弱化，现代刑法倡导用责任主义进行矫正，并呼吁刑罚中报应主义原则的回归。这一点同样值得行政法学者们省思。
重罚主义的制度应对
基于重罚主义对于法治原则的侵蚀，国务院近年来发布多个文件，旨在遏制这一倾向。2022年8月，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确规定要依法合理化具体情节、量化罚款幅度、坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。2023年10月，国务院常务会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。会议指出，“要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减。要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为”。2024年2月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，提出在行政处罚中要严守罚款设定权限、严守过罚相当原则、合理确定罚款数额、定期评估清理罚款规定、及时修改废止罚款规定、严格规范执法、坚持公正文明执法、坚持处罚和教育相结合等原则，以此提升政府治理能力、维护公共利益和社会秩序、优化营商环境。
上述决定和指导意见为避免包括乱罚款在内的重罚主义倾向提供了制度应对方案，并在一定程度上保护了地方经济发展潜力和营商主体权益。但是，重罚主义成因复杂，仅依赖国务院发布相关文件还远远不够，我们需要重新省思行政处罚的功能定位，并着力破除个别地方政府因经济驱动而进行的趋利执法。总之，无论从法治保障还是经济发展的角度而言，重罚主义都危害巨大，我国社会治理必须戒除对处罚的无节制滥用和成瘾性依赖。
（作者系北京大学法学院研究员）