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- 信息公开
- 各级政府机关
- 2007年1月17日
- 中华人民共和国政府信息公开条例
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《中华人民共和国政府信察验页迎颂狼息公开条例》
已经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。《条例》从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面进行明确的规定。是我国政府信息公开的基本法规，是一部政府加强自身建设的重要法律制度，推进社会主义民主法制建设，加强对行政权力的监督，更加有效地防治腐败。微凶厚规定：“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。
国家按照“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，大力推行政务公开工作。电子政务是信息公开的重要载体。按照“统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全”的要求，在加强电子政务建设的同时，构建网上信息公开平台。
由于美国宪法采取了分权原则，导致总统有权决定自行处置一切有关要求各行政部门提供信息的事情。新闻界人士特别关注联邦政府机构和其他一些政府实体不愿意公开政府信息的做法。1955年，众议院成立了一个关于政府信息的特别委员会（政府运作委员会），在新闻界的帮助下，该机构开始对政府界的信息获取政策和实践进行了广泛的调查。结果，在1966年，经过国会的长期调查和艰难的立法斗争之后，一项新的法案《信息自由法》习旬腿（The Freedom of Information Act）使一个新概念诞生并取代了原来的《行政程序法》中的有关部分。《信息自由法》经美国总统批准后，于1967年7月6日开始生效。
该法案的基本原则：若无特定原因，行政部门的记录应向公众及任何和章个人开放，即，公开是原则，不公开是例外。
行政机关
行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
县级以上人民政府
县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
设区的市级人民政府、县级人民政府
乡（镇）人民政府
乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
政府信息公开具有行政性。
一方面，政府信息是与行政行为有关的信息，或者是政府机关以职权获取的信息，这些信息都是与政府公共行政权力的运行有关，是行政权力运行过程或其结果的表现形式，没有行政权力，就没有我们所说的公共信息，也就没有政府信息公开。另一方面，政府信息公开也需要行政权力的运行，信息的产生离不开行政权力，信息的公开同样离不开行政权力，有时信息公开的过程也就是信息产生的过程，行政性贯穿始终。
政府信息公开具有权利性
信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础。现代宪政观念告诉我们，政府是否应当公开信息，是否向民众提供信息，这并不是政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的，这种权利是民众所享有的宪法权利。所以说，民众需要什么信息，政府就要提供什么信息，只有这样，相应的宪法上的权利才能够实现。公民个人根据宪法权利和具体的法律规定，自由地获取政府信息，是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。
政府信息公开具有例外性
并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，相当一部分政府信息是不可予以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，这是基于国家安全的需要，也是世界各国普遍的做法。当政府信息的内容涉及到国家的安全，公开会影响国家的利益时，其公开就会受到严格禁止，并通过《保密法》予以严格规制。所以，政府信息公开具有例外规定，并且，由于对可以公开的信息难以一一列举，因而，在立法技术上，一般把例外信息作为研究的重点，除去例外信息以外，其余政府信息均应当公开。
政府信息公开要以载体为依托
政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体现出来，一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。比如，通过政府公开刊物刊载出来，通过设立阅览室展现出来等等，这些表现形式均离不开一定的载体，所以说，政府信息公开要以载体为依托，离开载体，政府信息无法传递。载体的范围是多种多样的，既可以是纸张书面形式，也可以是电子形式，并且，随着科技的发展，通过计算机网络形式获得信息的方式更为普及，但是，不同的载体的成本是不一样的，这就需要法律的规定与选择。因而，政府信息公开要以载体为依托的特性，尽管不显得那么重要，但是，它却影响着信息的传递，甚至也直接影响政府信息公开收费标准的确定。
行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
行政机关应当编制公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
国家图书馆是为满足公众对政府信息的有效利用而开发的一站式服务平台，以用户为中心，以政府公开信息为基础，以技术为依托，以服务为导向，是国内首个政府信息垂直搜索引擎。 《中国政府公开信息整合服务平台》以各级政府网站政府公开信息为整合对象，通过自动采集，将各级政府公开信息采集到本地；平台整合了国务院各部委、全国各省、自治区、直辖市等政府公开信息，建立了政府公开信息、政府公报、政府机构等专题资源库；针对不同形式的政府文件构建了资源描述体系，利用统一的元数据框架，对政府信息资源内容、外部特征及关联关系进行充分组织、挖掘和揭示，为公众查询政府公开信息提供了便利。
有效推动全国范围的反腐倡廉。
一切欺诈行为的基础都来自信息不对称，无论是不法分子的欺诈，还是政府官员的贪污和滥用职权，都源于双方的信息不对称，事实证明占据信息优势就会成为强势的一方。政府信息公开使政府将信息充分公开，减少了政府与公众的信息不对称，会极大地改善社会公众的监督条件，提升公众的监督能力，对政府的渎职、贪污、滥用职权行为产生极大的抑制效果，政府信息的充分公开是反腐败的重要措施，是推动政府官员廉政、勤政的重要措施。
政府信息公开之前，虽然部分先进地区已经通过电子政务的建设来实现部分政府信息的公开，但政府信息公开的发展很不平衡，很多地区尚未行动起来，一些地方的官员藉没有相应法规为由而减慢政府信息公开的进度，拖延政府改革。政府信息公开有力规范了各级政府的信息公开行为，保障了政府改革的进度，并使各项政策都因为有了更为有效的公开而提升了执行效果，在一定程度上抑制了“上有政策、下有对策”的阳奉阴违，促进了政府行为，特别是基层、边远地区、农村政府行为的规范化，推动了整个国家自上而下依法执政。藉此可以预知，与政府信息公开相结合的电子政务建设也必将成为推动各级政府依法执政的重要力量。
现代社会中政府的公信力已经成为一项宝贵的社会资源；政府与公众的相互信任可以增强彼此的合作效果；政府与企业建立共识可以提升经济活动的成效，从而降低政府行政成本，使社会更为受益。在过去，政府在公众面前有着很强的信息渠道优势，管理起来比较容易；如今，随着互联网等现代化信息手段的普及，公众的信息渠道日益丰富，了解的事情日益增加。社会的流言、噪声及一些政府官员违纪现象的出现使政府的公信力受到很大的挑战。因此，现已经不再是政府说什么公众就相信什么，政府唯有以坦诚的态度面对公众才能提升自己的公信力。
推动社会经济发展。
政策稳定、政务公开是现代国家社会经济发展的重要环境，公众越清楚地理解政府的政策意图，对未来的预期就越有把握。同时，明确的预期能够鼓励社会的长远投资，也能有力的促进经济的发展。政策只锁在抽屉里由官员随需而用，会增加投资者对日后效益的担心而缩减投资规模，从而导致企业与投资人追求短期效果，使经济建设的质量及效益大大下降。事实证明，那些吸引投资多、经济发展好的地区常常是政府信息公开做得好的地区，是政府最讲信用的地区。
推动以人为本的和谐社会建设。
中国经济已经发展到必须推行以人为本政策的阶段，依靠大量消耗自然资源的粗放型经济增长模式已走到尽头，“知识经济”已经成为经济进一步发展的必经之路。知识经济社会最重要的资源是知识、智慧与创造力，这种资源只存在于人们的头脑中，现代政府要以调动智力资源为中心，唯有以人为本、尊重人才的社会才能够调动智力资源。
如何解决信息公开主体的多样性带来的问题？
如何支持信息公开流程的多样性与复杂性问题？
公开目录中信息发布会根据不同部门和目录，设置不同的数据格式内容，同时对原有目录的数据格式经常变更。
如何实现信息公开中的监督管理要求与落实的要求？
政府信息公开制度最早出现在北欧的瑞典。早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,赋予了普通市民享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。不过,真正率先实现政府信息公开制度规范化的当属美国。到目前为止,世界上已经有澳大利亚、加拿大、法国、德国、英国、韩国、日本等四十多个国家和地区制定了专门的信息公开法。纵观各国的政府信息公开立法史,我们可以从中获得一些有益的启示:
由于信息公开的法制化涉及到政府文件、会议、电子记录等诸多信息载体的公开以及公民隐私权、国家秘密、商业秘密的保护等一系列问题,因而制定一部包罗万象的信息公开法是相当困难的,尤其是在一国信息公开改革刚刚启动之时,制定单一的信息公开法典几乎是不可能的。美国信息公开的立法经验已经充分证明了这一点。从美国的情况来看,美国的政务信息公开制度由一系列法律构成,美国的《信息自由法》是政府信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律,这一法律对美国联邦政府各机构公开政府信息作出了规定。此外,美国于1972年制定的《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年出台的美国《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开,公众有权观察会议,取得会议情报。1974年美国又制定了《隐私权法》旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害,控制行政机关处理个人记录的行为,保护个人检阅关于自己的档案的权利。美国这种分阶段、分步骤地进行信息公开立法、最终形成一个内部和谐的法律体系的务实做法,对中国来说无疑是值得借鉴的。
第二,从局部到整体的立法走向。
从表面上看,世界范围内已经实现信息公开法治化的国家都是以议会制定专门的信息公开法作为标志的。然而,韩国的经验却表明:先在地方制定相应的信息公开条例,待时机成熟之后再进行全国层面的统一立法不失为一条可行的立法道路。韩国议会正是在总结各地条例制定经验的基础之上,才制定出在全国范围内实施的信息公开法。中央层面的统一立法固然具有效力等级高、约束范围广等优点,但这需要很多先决条件,如果时机不成熟就匆忙地制定全国统一的信息公开法,将会产生一定的负面影响。
第三,诉讼机制的有力保障。
综观发达国家信息公开法治化的进程,有效的诉讼机制往往都是信息公开改革中极为重要的环节。美国的经验为此提供了有力的证据。在美国,涉及信息公开的诉讼有两种:一是“情报自由法诉讼”,即公众有权针对政府信息不公开而向法院起诉,请求法院命令政府信息公开;二是“反情报自由法的诉讼”,美国的经验显示出较完善的信息公开诉讼权制对信息公开法治化具有巨大的推动作用。
我国政府信息公开制度与日、韩、美政府信息公开制度进行比较会发现，我国政府信息公开制度还存在很多不足，因此，我国应结合外国的一些成功经验，在构建政府信息公开法律规范体系、细化公民救济途径和程序等方面予以完善。
建议政府信息公开是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。从1766年瑞典制定《出版自由法》开始，世界上已有40多个国家和地区制定了有关政府信息公开制度的法律法规。从各国实践中可以看出，建立政府信息公开制度是增强行政系统运作的透明度，维护社会稳定，保护公民权利的最好途径。
我国政府信息公开制度的发展概况
最早涉及政府信息公开制度的是2002年11月6日广州市政府颁布的《政府信息公开规定》（以下简称《规定》），该《规定》于2003年1月1日开始实施，这是我国地方政府制定的第一部系统规范政府信息公开的政府规章。此后，制定政府信息公开规定的工作在各地方相继展开。2008年5月1日，国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》的制定与实施可以说是我国民主法治建设的一个里程碑（以下简称《条例》）。该施行已满一周年。在这一年里我们注意到，公众对政府信息的获取主要来源于政府信息公开网站，然而，我国各级政府上网的信息量普遍较少，信息检索、信息服务的功能较弱。有些部门投入了大量资金建网站，但公开内容不够多，不够细，更新不及时；有些单位表面看公开信息量很大，但仔细分析实在的内容不多，而且有的夹杂着未经证实的新闻报道消息。从总体上看，要求公民依法守法的法规规章和业务规则类信息公开力度较大，但对涉及政府部门决策的政策标准类和资金收支类信息公开力度相对较小。行政机关恪守法律的自觉还有待提高，公众对自身知情权的积极维护以及参与更多政治的热情还有待提升。
《条例》的颁布为政府信息公开制度的实施指出了一个应然的方向，但最终如何实施，怎样才能更好的实施才是政府信息公开制度的价值之所在，我们要在实践的基础上，不断地完善和发展政府信息公开制度，从而更好地保障公民的知情权，建设真正的“阳光政府”、“服务型政府”。
日、韩、美
政府信息公开制度与我国政府信息公开制度之比较
政府信息公开制度在世界的范围内已有40年的历史，中国的政府信息公开制度起步相对较晚，难免存在一些不足。为此国外的一些成功经验，我们可以有选择的吸收利用，以便更好地完善我国的政府信息公开制度，避免少走弯路。
2.1日本
《信息公开法》中规定的对信息公开法中行政不服的诉愿机关，设有“情报公开审查会”，而且规定，这个审查会的成员并不是行政机关里头的公务员，而是法官、律师、社会公正人士、学者，因为认为须有独立第三者的眼睛来做判断是有必要的，所以没有把行政机关的成员放在审查会里头。我国对政府信息公开工作的监督机关是监察机关和上级行政机关。
2.2韩国
《关于公共机关信息公开的法律》规定信息公开请求人对有关信息公开的公共机关的不公开或部分公开的决定不服时，可以向做出该决定的机关或法律规定的其他机关提出异议或提起行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。他们还规定，公共机关认为请求公开的信息的全部或部分跟第三人有关的时候，应及时通知第三人，必要时还可听取他的意见。第三人可以请求公共机关不予公开与自己有关的信息，如果公共机关不顾第三人的非公开请求而做出公开决定时，应及时书面通知公开决定的理由和公开实施日，第三人可以以文书的形式向做出该决定的公共机关提出异议，也可以提起行政复议或行政诉讼。我国的《政府信息公开条例》没有涉及这方面的内容，只在第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”可见我国的《政府信息公开条例》规定的还不够全面细致，还有待完善。
2.3美国
信息公开和保护公民知情权的立法是由一系列的法律所构成，主要包括3个法律规范，即《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《联邦隐私权法》。《阳光下的政府法》规定了合议制行政机关的会议必须公开，其公开的程序是：行政机关应在举行会议一周前发出通告。说明会议时间、地点、讨论主题、会议公开举行或不公开举行、行政机关指定的回答公众询问的职员的姓名、电话等事项。情况紧急不能在一个星期之前发布公告的，行政机关可以缩短公告期限．但必须由多数委员投票决定，制作投票纪录，并且尽可能早的公告会议有关事项。我国涉及公民知情权的法律仅有《政府信息公开条例》一部，还没有形成一个有关公民知情权的法律体系。
政府信息公开制度在中国的实施为公民行使监督权提供了法律保障，这在一定程度上抑制了腐败的发生，进而推进了我国政治民主化的进程。然而，政府信息公开制度在中国的施行仅有几年的历史，难免存在一些不足。鉴于此，笔者提出以下几点建议：
建立政府相关的立法配套体系
建立与《政府信息公开条例》配套的法规，如制定《个人隐私保护法》明确有关个人隐私的内容，从不同角度制定和政府信息公开的法律法规，形成政府信息公开和公民权利保障的法律规范体系。
充分听取民众的心声
申请程序细化明确
信息公开
明确在信息公开过程中，由于行政机关的违法给申请人或第三人造成损失的经济赔偿责任。
信息的透明化